Публичные слушания: обратная связь или сломанный телефон?

Публичные слушания проводятся в России с 2004 года. Кратко описать их суть можно формулой: власть, застройщики, жители и другие стейкхолдеры встречаются, чтобы обсудить важные документы и договориться о том, что и как строить. Однако практика многих городов показывает, что эта процедура не всегда даёт положительный результат. В очередном выпуске «Городского конструктора» Strelka Magazine пообщался со специалистами и узнал, чем отличаются публичные слушания в разных городах, какие у них сильные и слабые стороны и почему при всех минусах на них всё равно стоит ходить.

Договориться на берегу, или как всё устроено

Доцент Высшей школы урбанистики Мария Сафарова объясняет правила, по которым проводятся публичные слушания, и их порядок: «Суть в том, чтобы все спорные вопросы решались на берегу. Сначала обсуждается Генплан: где пойдут дороги, где построят школы. Затем правила землепользования и застройки (ПЗЗ): максимальная этажность зданий, виды разрешённого использования земельного участка, минимальные отступы от будущего пятна застройки. Следующим этапом обсуждается документация по планировке территории, в которой красными линиями определяются границы территорий общего пользования, не подлежащих приватизации и застройке, границы застроенных и подлежащих застройке земельных участков, границы зон для прохода, проезда по частным земельным участкам. Таким образом, значительная часть потенциальных конфликтов разрешается на этапе публичных слушаний, в крайнем случае – в процессе судебного обжалования уже утверждённого документа, но в любом случае до начала инвестиционно-строительного процесса».

В этих оговорённых рамках и ведётся строительство. Если они не нарушаются, дополнительных публичных слушаний проводить не нужно. Но если какой-то из перечисленных документов не утверждён (например, в Москве ещё нет утверждённых ПЗЗ), а значит, и рамок нет, то дополнительно обсуждаются градостроительные планы земельных участков (ГПЗУ) практически для каждой стройки.

Публичные слушания регулируются двумя документами федерального уровня. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Градостроительным кодексом РФ. В первом они прописаны как обязательная процедура участия людей, когда обсуждаются проекты местных нормативных правовых актов градостроительного проектирования. А во втором объясняется, как они должны проходить. Слушания начинаются, когда горожан оповещают о времени и месте их проведения, и проходят в несколько этапов.

– Проводится экспозиция с материалами проекта, чтобы люди могли ознакомиться с ним и оставить замечания и предложения для протокола публичных слушаний.

– Затем Комиссия проводит собрание, на котором заинтересованные стороны обсуждают проект, озвучивают претензии, и также ведётся протокол.

– В течение недели после собрания нужно направить комментарии в письменном виде (этот этап есть только в Москве).

– После этого все полученные замечания сводятся в таблицы, и комиссия обязана на каждое прореагировать. Если она рекомендует не принимать какое-то предложение, должна объяснить почему.

– На основе этой работы создаётся заключение. В нём главе администрации города дают рекомендации о том, что делать дальше с проектом: принять, или отправить на доработку, или внести небольшие правки. Заключение носит рекомендательный характер.

– Публикация этого документа считается окончанием публичных слушаний.

Эти детали закреплены на федеральном уровне, а дальше в разных городах эта схема может дополняться. «Например, в Москве, кроме заключения, публикуют протоколы слушаний, в них можно увидеть все замечания, найти своё. Также есть различия по времени проведения. В Москве публичные слушания должны проводиться строго после 19:00, а около 75% муниципальных образований проводят публичные слушания в рабочее время. Также встречаются отличия по составу участников. В Москве принять участие в публичных слушаниях могут жители района, собственники недвижимости, работники предприятий, расположенных в этом районе (если речь не идёт о документах для всего города вроде генплана). В Перми принимать участие в публичных слушаниях могут любые заинтересованные лица. Если пришёл, значит, тебе это важно, значит, твои права могут быть затронуты рассматриваемым вопросом», – добавляет Мария.

Как обходят систему: «мёртвые души» и избиение старушек

По словам экспертов, в случаях, когда обсуждаемый проект имеет явный перевес не в пользу горожан или нарушает нормы, искать компромиссы и выстраивать диалог становится сложно. Часто встречаются подтасовки и нарушения на разных этапах. Например, оповещения о слушаниях публикуют только на сайте управы, куда жители заглядывают редко. Или назначают неудобные место и время: в Санкт-Петербурге слушания по «Охта-центру» (превышение высотности с предельно разрешённых на территории 100 метров до 408) были назначены на 9 утра первого сентября. Иногда на экспозицию выставляют неполную или неправильную информацию: например, увеличивают расстояния между домом и новой высоткой или рисуют её ниже, чем запланирована, что тоже имело место в обсуждении «Охта-центра».

Чтобы набрать нужное количество положительных отзывов о проекте, часто используют подсадных и проплаченных людей. В Екатеринбурге из-за этого были сорваны слушания по строительству нового квартала. К месту проведения собрания привезли около 700 человек, и зал, рассчитанный на 350 человек, не смог их вместить, образовалась давка. Позже оказалось, что многие из пришедших не знали, для чего их позвали, а некоторые упоминали про обещанные за участие 400 рублей.

«Как-то раз у нас в районе проплатили провокацию: бритоголовые молодые люди должны были избивать ногами бабушек и студенток. И тем, и другим за это платили. Но всё сорвалось, потому что мы узнали о планах и обратились в правоохранительные органы», – рассказывает депутат Муниципального собрания ВМО Хамовники Александра Парушина.

Как выглядят некорректные публичные слушания, может проиллюстрировать пример из московского района Преображенское. Там на месте АТС планируется построить жилой дом высотой 55 метров. При этом, согласно постановлению Правительства Москвы, предельно допустимая высота застройки участка – 35 метров, так как это зона охраны ландшафта памятника культурного наследия, старообрядческого Преображенского монастыря. Кроме того, в микрорайоне уже и так большой дефицит территории жилых домов.

Местные жители приготовились активно участвовать в публичных слушаниях, но их провели с серьёзными нарушениями. «Опубликованные материалы слушаний неоднократно менялись в процессе. Вместо ближайшей библиотеки экспозицию разместили в той, что находится за два километра, и неправомерно перенесли из фойе в дальний угол читального зала – не самое подходящее место для обсуждений. В журнал записей вносили поддельные отзывы, – перечисляет участник инициативной группы района Преображенское Михаил Сапенюк. – А в день собрания за час до его начала в фойе библиотеки было невозможно зайти: его заняла толпа молодых людей. Их регистрировали как работников местных предприятий, но мы проверили – эти предприятия не находится в Преображенском районе, а часть из них вообще закрыта. Эту группу запустили в зал первой, а многие жители попасть в зал не смогли, остались стоять в фойе. Вместо сотрудника префектуры собрание вёл человек по имени Александр Дрозд, предъявивший доверенность, на которой не было даты, срока действия и печати. К району он отношения не имеет, подрабатывает кадастровым инженером в Наро-Фоминске и коуч-тренером в Костроме. Зато он же вёл скандальные слушания по парку «Кусково». Далее подсадные люди пытались перехватить инициативу и задать «удобные вопросы» или похвалить проект».

Нарушения продолжились и на следующем этапе слушаний. В опубликованном протоколе многие замечания оказались сокращены, искажены или вообще не включены в него. «Зато добавилось 1912 отзывов с одинаковым текстом в поддержку проекта. Среди их авторов множество людей, не живущих в районе или вообще не существующих, часть фамилий повторяется дважды или вообще выдумана. Куда только мы не писали по этому поводу! Апофеозом истории стал ответ Департамента градостроительной политики о том, что признанную предельно допустимой высоту будущего жилого дома в 55 метров "решено снизить по результатам слушаний до 59 метров"», – завершает рассказ Михаил.

В каких городах слушания работают эффективнее

По словам экспертов и общественных деятелей, в системе публичных слушаний есть моменты, которые потенциально можно улучшить. Мария Сафарова приводит статистику, собранную в городах России с населением более 500 тысяч человек, и выделяет три проблемы, которые, тем не менее, решены в некоторых городах. «Во-первых, зачастую люди не знают, что обсуждать. Анализ протоколов публичных слушаний по проекту Генплана Москвы показал, что около 50% замечаний остались с формулировкой «не относится к проекту» и, соответственно, не были рассмотрены Комиссией. Одна женщина на публичных слушаниях предложила регулярно убирать берёзовую рощу в своём районе. Это замечательная инициатива, но у генплана есть свои позиции для обсуждения. Это будущие дороги, функциональное зонирование, социальные объекты и прочее. Уборка рощи к ним не относится», – приводит она пример. Подробное описание того, что именно является предметом слушаний, могло бы помочь людям сориентироваться. Но оно есть в нормативных актах только у 14% российских городов, в качестве примеров можно назвать Екатеринбург, Набережные Челны, Нижний Новгород и Пермь.

Во-вторых, очень часто на обсуждение выносят сырые документы. «Приходишь и говоришь: «У вас тут ляп, этот момент не соответствует законодательству, а тут вы не по тем нормативам рассчитали». Получаешь ответ, что это ведь проект, в окончательном варианте документа всё исправят. В результате утверждённый вариант документа может сильно отличаться от того, который обсуждали на публичных слушаниях», – продолжает эксперт. В 20% городов, среди которых Пермь и Уфа, такая проблема решена требованием местного законодательства, чтобы до слушаний представлялось заключение о соответствии проекта документа нормам и законам.

Третий пункт, который она отмечает, – состав Комиссии по проведению публичных слушаний. Перед Комиссией стоит сложная задача – найти компромисс для потенциально конфликтующих сторон. «Его поиск, на мой взгляд, должен осуществляться представителями конфликтующих сторон. Но на деле большая часть комиссий состоит только из чиновников, некоторые комиссии укомплектованы чиновниками, депутатами и представителями бизнеса, и только в 27% городов России в комиссии включены представители общественных организаций (Пермь, Саратов), научного сообщества (Краснодар), заслуженные архитекторы (Кемерово) и жители (Красноярск)».

Почему слушания всё-таки нужны

Несмотря на все минусы, на публичных слушаниях возможно отстоять интересы горожан. Залогом успеха чаще всего становится грамотная самоорганизация и активное участие в процессе. Можно привести в пример прошедшие в Ярославской области слушания по проекту планировки территории (ППТ), прилегающей к Никитской слободе. Там в зоне охраняемого ландшафта национального парка «Плещеево озеро» собираются строить коттеджный посёлок. После голосования на совещании перевес был на стороне «против» – перевесили всего два голоса.

Сафарова приводит и другой пример – разработку проекта правил землепользования и застройки в городе Чебоксары. Тогда с жителями обсуждали сначала концепцию документа, затем первую и вторую редакции. На финальной стадии активная часть горожан видела не просто «спущенный сверху» проект, а документ, в котором учтены их замечания. «Такой подход позволил изменить отношение общественности к новому документу и перевести публичные слушания в конструктивный диалог власти и жителей», – заключает Мария.

По словам Марии, сам факт существования публичных слушаний важен, так как даёт возможность знакомиться с документами и высказывать своё мнение. До 2004 года, то есть до принятия нового Градостроительного кодекса РФ, обсуждения носили необязательный характер, не было прописано, какие документы должны быть рассмотрены и по какой процедуре. Кроме того, важный плюс слушаний – работа с комментариями и предложениями людей и требование прореагировать на каждое. «По своему опыту работы с протоколами публичных слушаний в составе комиссии могу сказать, что замечания по существу вопроса – это помощь для разработчиков. Иногда жители приводят очень важные дополнения, которые нам, разработчикам, по разным причинам были неизвестны», – говорит Мария.

Сейчас в «Городском конструкторе» участвуют интернет-издания из 27 городов, и мы продолжаем искать новых партнеров. У хороших проектов и людей по всей стране похожие проблемы: ограниченность ресурсов, дефицит специалистов, неразвитость рынка. За два года существования «Городского конструктора» было много текстов о прошлом и будущем городов. Пора говорить о настоящем: что происходит с городами сегодня, как можно жить и работать с этими изменениями и кто они — агенты этих изменений. Мы хотим создать «инструкцию по применению»: рассказывать о полезных городских проектах, объяснять, как работают городские институты и сообщества, искать новых экспертов и предлагать варианты взаимодействия, мотивировать горожан на обмен опытом и поиск новых решений.